초록 close

2019년 12월 31일 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」가 제정되었다. 이조례는 특이하게도 조례안에 대한 입법예고 절차 전에 조례의 적용대상자와 그 내용에 대하여 협약을 체결하였다. 아울러 이 조례는 제주 버스 준공영제 참여 운송사업자에 대한 제재등 그 구속력에 문제의 소지가 있는 내용도 포함되어 있다. 이 조례의 제정과정을 보면 큰 틀에서 미국 행정법상의 협상에 의한 규칙 제정절차와 유사하다. 미국 행정법상의 협상에 의한 규칙제정 절차는 ① 협상에 의한 규칙 제정절차를 사용하기위한 결정, ② 협상에 의한 규칙제정위원회 소집절차, ③ 규칙안에 대한 협상, ④ 합의의 단계를 거치는데, 행정청의 의사결정에 시민들의 참여를 보장하고 규칙안의 내용을 향상시키며 최종 규칙을 집행하는 데에 필요한 시간을 단축하고 그 규칙의 준수를 담보하며 소송을줄이는 장점이 있다. 제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례도 그 절차를 어느 정도 활용함으로써 상당한 효과를 거두고 있다. 첫째, 제주 버스 준공영제에 대한 규범의 효과를 부여했다는 것이다. 법률상 근거가 없는 제도인 버스 준공영제에 대하여 협약을 통해서 제도를 만들고 이를조례로 뒷받침한 것이다. 둘째, 조례제정권의 한계를 극복할 수 있다는 것이다. 구속력의 한계 문제에 대하여 사전 협약을 통해서 그 실효성을 확보할 수 있기 때문이다. 셋째 갈등을 예방할 수 있다는 것이다. 협약과 더불어 조례를 제정·공포함으로써 주민을 포함한 지역사회의 공증을 받은 효과가 발생한다. 조례의 적용대상자는 결국 지역에서 버스 운송사업을 해야하는 자로서 신의에 반하는 행위를 하기 어렵기 때문이다. 마지막으로 조례 입법 절차에 있어서 절차적 정당성을 확보했다는 것이다. 「행정절차법」에 따른 형식적인 입법예고 절차만수행하는 것이 아닌 그 적용대상자와 합의를 도출해 냄으로써 가장 이상적인 의견수렴 절차가 되는 것이기 때문이다. 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」의 제정으로서 거둔 효과를 다른 사례에서도 계속해서 거두기 위해서는 이러한 조례의 제정절차를 제도화할 필요가 있다. 「지방자치법」이나 「행정절차법」 등 법률을 통하여 제도화할 수 있으면 좋겠으나 그게 여의치 않다면 우선 조례를 통해서라도 제도화할 필요가 있다고 할 것이다. 제주특별자치도는 법령인「지방공휴일에 관한 규정」이 제정되기 전에 「제주특별자치도 4ㆍ3희생자추념일의 지방공휴일 지정에 관한 조례」를 제정하여 전국에서 최초로 지방공휴일을 도입한 경험을 활용할 수 있을 것이다. 협상에 의한 조례를 제도화하는 조례에는 미국 행정법상 협상에 관한 규칙의 절차를 우리의 여건에 맞추어 이 조례를 적용할 대상에 관한 사항, 협상 절차의 개시에 관한 사항, 협상 주재자에 관한 사항, 이해관계자의 선정에 관한 사항, 구체적인 협상 절차에 관한 사항, 협상의 결과에 관한 사항, 협상결과(조례)의 준수에 관한 사항 등을 규정하면 될 것이다. 조례뿐만 아니라 지방자치단체의 규칙이나 행정규칙에서도 충분히 이 제도를 활용할 수 있을 것이다. 지방분권을 통한 다양성과 창의성이 그 사회를 발전시킬 수 있다는 것에 대해서는 누구나 공감하고 있다. 그 분권의 핵심은 조례제정권이라 할 수 있을 것이다. 조례제정권 확대를 위한 개헌이나 입법이 없다고 마냥 기다려서는 안 될 것이다. 「제주특별자치도 버스 준공영제 운영에 관한 조례」의 제정과 같은 사례를 계속해서 발굴하여 스스로 조례제정권의 범위를 확대하려는 노력 또한 꼭 필요한 것이다.


On December 31, 2019, the ordinance on semi-public operation systems for buses of Jeju Special Self-Governing Province was enacted. Interestingly, there was an agreement with the subjects of the ordinance on the ordinance before its legislative notice procedure. Furthermore, the ordinance includes measures for possible illegalities such as sanctions against transportation operators who will participate in the semi-public system for buses of Jeju Special Self-Governing Province. The process to enact the ordinance is largely similar to the negotiated rulemaking process under the U.S. Administrative Law. The process of negotiated rulemaking in the context of U.S. administrative law is as follows: 1. Decision-making to apply the negotiated rulemaking process; 2. Establish a committee for negotiated rulemaking; 3. Go into a negotiation for the proposed rule; 4. Reach a consensus. Negotiated rulemaking has its advantages in guaranteeing the participation of the public in the decision making process of the administration, improve the contents of the rule, reduce time to execute the final rule, and secure the compliance to the rule to reduce possible lawsuits. The ordinance on semi-public operation systems for buses of Jeju Special Self-Governing Province has shown great effects by implementing the above process to some extent. First, it gave the effects of standards for the semi-public operation systems for Jeju buses. The process established a system for the semi-public bus system which had no legal evidence through an agreement, and supported it with the ordinance. Second, it was possible to overcome the limitations of the enactment power. This is because it was possible to secure the effectiveness of the system by agreeing on possible illegalities in advance. Third, it was possible to prevent conflict. By enacting and proclaiming the ordinance along with the agreement, they became notarized by the community, including the citizens. As the subjects of the ordinance are those who serve in the bus transportation business of the region, it becomes difficult for them to go against good faith. Lastly, it was possible to secure the procedural justification during the process of enacting the ordinance. By not only going through the cursory pre-announcement according to the Administrative Procedures Act, but also reaching an agreement with the actual subjects, it became the most ideal opinion gathering process. In order to expand the effects of enacting the ordinance on semi-public operation systems for buses of Jeju Special Self-Governing Province to other cases, it is necessary to institutionalize the ordinance enactment process. Although it will be the best to institutionalize the process with legislation such as the Local Autonomy Act or the Administrative Procedures Act, if it is not possible, it should be institutionalized through ordinances. Jeju Special Self-Governing Province will be able to apply its experience of designating a local holiday for the first time in the country by enacting the ordinance on the local holiday to commemorate the victims of the 4ㆍ3 Resistance of Jeju before the enactment of the legislation on local holidays. In the ordinance to institutionalize the negotiated ordinance, it will be necessary to define the negotiation procedures of the U.S. administrative law to match the Korean situation, including the subjects of the ordinance, starting the negotiation process, presider of the negotiation, selecting parties of interest, detailed negotiation process, results of the negotiation, and following the results of the negotiations (ordinance). It will be possible to use this system for not only ordinances but also rules or administrative rules for self-governing entities. Everyone agrees to the fact that diversity and creativity from decentralization can develop the society. The core of decentralization is the ordinance enactment power. It will be too late when passively waiting for a constitutional amendment or legislation to expand the ordinance enactment power. It is necessary to continuously increase cases like the enactment of the ordinance on semi-public operation systems for buses of Jeju Special Self-Governing Province, so that self-governing entities attempt to expand their enactment power for themselves.