ABSTRACT

This study produced the integrated model of MSF and ACF by examining policy change and free meal policy theoretically and analyzed the factors and process of the change in the free school meal policy of Seoul Metropolitan City from the period before and after the local elections in June 2, 2010 to January 5, 2012 when the municipal ordinance was promulgated. The result of the analysis is as follows: to begin with, the motion of the environment friendly and free school meal special committee of Seoul Metropolitan Council enabled the policy to change windows. The process during the first period (the period of the enactment of municipal ordinance) was caused by the change in the ruling group, and the processes during the second period (the period of resident referendum) and the third period (the period of the special election) were caused by the change in public opinion. Secondly, the policy change was made through referendum and special election after repeated policy decisions and refusals of implementation several times. Third, the extreme conflict and confrontation between advocacy coalitions took place because the free school meal policy started from the difference between belief structures and was related to the economic interest. Fourth, Seoul Metropolitan Government refused to implement the ordinance enacted by Seoul Metropolitan Council because they hoped that with their own rights they could extremely carry through the policy they wanted. Therefore, those who lead policies or each advocacy coalition should try to keep welfare policies from entering into an excessively ideological disputes and push ahead with the free meal policy about which they can communicate and compromise each other.

KEYWORD

the Free Meal Policy, Change in Policy, Advocacy Coalition, Policy Strategy

Ⅰ. 서 론open

보편적 복지정책은 무상급식정책을 시작으로 본격적으로 논의되기 시작했다. 이후 무상보육, 무상의료, 반값 등록금 등으로까지 논의가 확대되었다. 그 중에서 서울시 무상급식정책은 야당에서 지방선거 전략의 일환으로 공약화함으로써 정치쟁점화 되었고, 선거 이후에 서울시와 서울시의회를 중심으로 극단적인 갈등과 대립의 과정을 거치면서 정책변동이 이루어졌다. 이 연구의 목적은 서울시 무상급식 정책변동 사례를 대상으로 MSF와 ACF를 통합하여 서울시 무상급식 정책변동 요인과 과정을 밝히는 것이며, 나아가 향후 다시 발생할 수 있는 타 지방자치단체의 무상복지정책 변동을 미리 예측하여 합리적인 문제해결방안을 찾는데 기여하고자 한다.

위와 같은 연구목적을 달성하기 위한 구체적인 연구 문제와 의의는 다음과 같다. 첫째, 서울시 무상급식정책 변동요인을 찾고자 한다. 선별적 무상급식에서 보편적 무상급식으로 변동하게 된 주요한 요인을 규명하는 것은 향후 재기될 수 있는 무상복지 정책변동에 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다. 둘째, 서울시 무상급식정책 변동과정의 특징을 찾고자 한다. 무상급식정책 변동과정과 사회보험제도나 사회복지서비스와 같은 일반적인 복지정책 변동과정의 차이점을 규명하고자 한다. 셋째, 서울시 무상급식정책 변동과정에서 각 옹호연합간의 극한 갈등과 대립의 원인을 찾고자 한다. 무상급식정책은 배분정책이다. 배분정책은 모든 국민이 수혜자가 되기 때문에 일반적으로 재배분정책보다 정책결정과정과 집행에 있어서 반발과 갈등의 강도가 적다. 그러나 서울시 무상급식정책 변동과정에서는 극한 갈등과 대립이 발생하였다. 각 옹호연합 간의 극한 갈등과 대립의 원인을 규명하면 향후 무상복지정책 변동과정에서 나타날 수 있는 극한 갈등과 대립을 최소화시키는 방안을 찾는데 도움을 줄 수 있을 것이다. 넷째, 서울시의회(의결기관)에서 제정한 조례가 서울시(집행기관)에서 집행이 거부된 원인을 규명하고자한다. 일반적인 정책결정과정(입법과정)은 행정부와 의회 간에 혹은 의회 내에서 여야 간에 갈등과 대립이 발생하지만 일단 정책결정(의결)이 이루어지면 집행이 거부되는 경우는 그리 흔하지 않다. 서울시 무상급식정책 변동과정에서 나타난 시의회의 조례 제정이라는 정책결정이 서울시에서 집행 거부된 원인의 규명은 향후 제기될 수 있는 무상복지정책 변동과정에서 합리적인 해결 방안을 모색하는데 도움을 줄 수 있을 것이다.

연구대상은 제5회 전국동시지방선거가 치러진 2010년 6월 2일 전·후로부터 박원순 시장이 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’를 공포한 2012년 1월 5일까지로 한다. 문제의 흐름·정책대안의 흐름·정치의 흐름은 지방선거일 전·후를 중심으로 살펴보고, 정책변동의 창 안에서 펼쳐진 옹호연합간의 갈등과 대립은 지방선거일 이후에 전개된 조례제정, 주민투표, 보궐선거 등을 중심으로 살펴 볼 것이다.

연구방법은 Kingdon(1984)의 MSF과 Sabatier(1988)의 ACF를 결합한 통합모형을 바탕으로 문헌연구를 중심으로 한 질적 연구로 진행하고자 한다. 문헌연구는 선행연구, 서울시의회 회의록, 언론보도내용, 연구보고서, 토론자료 등을 활용하고자 한다.

Ⅱ. 정책변동과 무상급식정책open

1. 정책변동의 개념

정책변동(policy change)은 특정한 정책을 수정하거나 종결시키는 것이다(유훈, 2009: 135). 다시 말해서 정책변동은 기존 정책의 실패나 폐단을 인정하는 것을 전제로 수정 또는 극복하기 위하여 이루어진 조치라 할 수 있다(Peter May, 1992: 341).

정책변동의 유형으로는 정책혁신(policy innovation), 정책유지(policy maintenance), 정책승계(policy succession), 정책종결(policy termination) 등 네 가지를 들 수 있다(Hogwood & Peters, 1983: 26-29). 정책혁신이란 사회문제가 처음으로 정책문제로 전환되어 이를 해결하고자 정부가 정책을 결정하는 것이다. 다시 말해 현재 활동이 전혀 없고, 이를 담당할 조직이나 예산이 없는 상태에서 정부가 새로운 정책문제에 직면하여 새로운 정책을 결정하는 것을 말한다. 따라서 정책혁신으로 채택된 정책을 집행하려면 그에 따른 프로그램, 예산, 조직이 추가되어야한다(남궁근, 2008: 552-553). 정책유지란 현재의 정책을 새로운 정책으로 대체하는 것이 아니라 본래의 정책목표 달성을 위해 정책의 기본 골격은 유지하되 상황의 변화에 따라 적응하는 것을 말한다. 이 형태에서는 정책의 기본적 특성이 변경되지 않고 정책 수단의 부분적인 변화만 이루어진다(백승기. 2011: 467). 정책승계란 동일한 분야에서 기존의 정책이 새로운 정책에 의해 대체되는 것을 말한다. 낡은 정책이 폐지되고 새로운 정책이 등장했다는 점에서 새로운 요소를 지니는 것은 사실이나 정책혁신과 달리 정부가 새로운 분야에 처음으로 진출하는 것은 아니다(유훈. 2009: 141). 정책종결이란 현존하는 정책을 완전히 소멸시키는 것이다. 정책 수단이 되는 사업을 지원하는 예산이 완전히 소멸되고 이들을 대체할 다른 정책도 결정하지 않는 경우다(백승기. 2011: 469). 이상의 정책혁신, 정책유지, 정책승계, 정책종결 등을 상호 비교하면 다음과 같다(<표 1> 참조).

<표 1>. 정책 변동 유형의 특성

출처 : 유훈(2009: 143)을 근거로 재구성.

2. 정책변동 모형과 선행연구

정책변동과정의 상호작용에 대해서 다루고 있는 기존의 정책변동 모형들은 많은 학자들에 의하여 제시되었다. 이 중 널리 알려져 있는 Kingdon의 다중흐름모형(MSF : Multiple Stream Model), Sabatier의 옹호연합모형(ACF : Advocacy Coalition Framework) 등을 살펴보고자 한다.

Kingdon(1984)은 기존의 쓰레기통 모형에서 한발 더 나아가 정책의제가 어떠한 과정을 통해 설정되고 대중의 관심을 얻는지를 경험적 연구를 통하여 설명하고 새로운 개념정의를 추가하여 정책결정의 수정된 모델을 제시하였다(이석환, 2011: 172). MSF은 문제의 흐름(problem stream), 정책대안의 흐름(policy alternative stream), 정치의 흐름(political stream) 등 세 가지 독립적 흐름들(streams)이 일정 수준 전문성을 갖고 의제를 좁혀 나가다가 세 흐름을 짝짓거나 합치려고 시도하는 정책주도자(policy entrepreneurs)에 의해서 어느 순간 결합되면서 정책의 창(policy windows)이 열리게 되고 그에 따라 권위적 선택과 실행을 통해 정책변동이 이루어진다(J. W. Kingdon, 1995: 196-208).

MSF를 적용하여 정책변동을 분석한 선행연구에서 김가람(2014)은 정책의 창을 열게 한 촉발기제는 ‘정치의 흐름’으로 황우여 원내대표의 ‘반값 등록금’ 언급이라고 밝혔다. 이종윤(2013)은 정책의 창을 정책형성과정의 출발점인 정책의제 설정과정에서 정책의제설정을 완성시키는데 있어 결정적인 영향을 준 것은 ‘정치의 흐름’으로 1997년에 있었던 대통령 선거임을 밝혔다. 최태호(2012)는 ‘참여정부’ 노무현 대통령은 선출된 권력의 정치 의지로서 ‘방과 후 학교’를 대통령 프로젝트化하여 방과 후 교육정책의 확산을 직접 주도하였다고 밝혔다. 박종구·김양진(2012)은 온라인 게임 과몰입과 관련된 심각한 사건·사고의 급증이라는 ‘문제의 흐름’이 정책의 창 개방에 결정적인 영향을 미쳤고, 동일한 정책촉발기제에 영향을 받은 두 유관부처가 정책경쟁 상황에서 비슷한 수준의 정책을 형성하는 과정을 설명했다는 점에서 의의를 갖는다고 밝혔다. 양승일·한종희(2011)는 사학정책을 둘러싼 정책의 창은 ‘정치의 흐름’인 사립학교법 개정안 발의를 계기로 열리게 되었고, 정책형성과 집행이 단선·순차적인 관계라기보다 형성과 집행의 상호작용 산물로서 쌍방향의 변증적 관계로 보고, 정책형성, 집행, 변동의 역동성을 강조했다.

MSF를 적용하여 분석한 연구의 대부분은 ‘정치의 흐름’이 촉발기제로 작용하였고, 이는 정책변동의 시작점을 명확하게 하는데 유용한 분석요소로 판단되었다. 그러나 정책변동의 창이 열린 후에 각 옹호연합 간의 정책전략과 정책결정과정에 대한 설명력이 부족하며, 각 옹호연합의 구성원과 신념체계에 대한 설명도 미흡하였다.

Sabatier(1988)는 집단간 정치적인 권력과정을 근간으로 정책변동과정을 설명하기 위하여 ACF를 제시하였다. ACF의 기본적인 시각은 다양한 집행 관련자를 분석단위로 한 상향적 접근 방법을 채택하고, 여기에 사회경제적 조건과 법적 수단이 어떻게 참여자의 형태를 제한하는 지를 살피는 하향적 접근방법의 관점을 결합하는 것이다. 특히 정부가 아닌 정책하위체제 내의 옹호연합 간의 갈등과 타협 과정을 강조한다. 정책 하위체제 내의 행위자 간에 집단별로 동일한 신념 체계를 가지는 여러 개의 옹호연합을 형성하여 정부 활동 프로그램에 대한 전략을 수립하여 정책집행에 참여한다. 만일 옹호연합 간에 갈등이 생기면 정책중개자(policy broker)가 나서서 중재한다. 이러한 과정을 거쳐 법령 등의 형태로 정부정책이 결정되면 정책집행이 따르게 되고, 이는 다시 정책결정과정으로 환류 된다. 네 개의 비교적 안정적인 변수와 세 개의 하위체제 외부 사건이 정책 하위체제 참여자의 활동에 영향을 미치게 된다(백승기, 2011: 482-483).

ACF를 적용하여 정책변동을 분석한 연구에서 최경서(2014)는 정책변동의 주요요인으로 각 옹호연합의 신념의 변화이고, 신념의 변화는 정책학습과 외부환경의 영향이라고 밝혔다. 황인상(2013)은 청계천복원사업을 옹호하는 연합과 그 사업을 반대하는 연합은 서로 갈등과 토론회를 통해 정책학습을 하게 되었고, 이러한 정책학습에 의한 신념체계의 변화나 정책선호, 전략, 협상의 의사결정이 이루어졌음을 밝혔다. 이병국(2012)은 행위자와 옹호연합이 지지하는 신념의 차이에서 비롯된 쟁점으로 인하여 중요한 정책변동이 발생하였고, 외부적 환경의 변화, 특히 동태적인 외적 사건이 정책변동을 가져오는데 직간접적으로 큰 영향을 주었음을 밝혔다. 정세희·정진경(2012)은 SSM 규제정책이 제3자의 중립적인 정책중개자를 통해 정책산출이 이루어진 것이 아니라 각 옹호연합의 정책목표와 정책내용의 수정과 변경 그리고 양 연합들의 교착상태에서 정책결정이 이루어졌다고 밝혔다. 김현주(2011)는 정책하위체제를 구성하는 옹호연합은 자신들의 신념과 주장을 정책변동에 반영시키기 위해서 외적변수를 자원으로 활용하기 위한 전략적 수단을 동원하며, 특히 역동적 외적변수의 비중이 높은 것으로 밝혔다. 유송희(2011)는 안정적·역동적 변수에 의해 옹호연합 간의 전략이 쉴 새 없이 변화하고 정책중개자에 의해 중재되는 과정을 거쳐, 양립할 수 없을 것만 같았던 두 연합의 주장이 학습되어 정책산출이 이루어지는 과정을 확인하였다. 민경세·김주찬(2010)은 방폐사업사례에 대한 모형 적용을 통해 옹호연합모형의 유용성을 확인하였고, 한국적인 상황에서의 이론적, 현실적인 한계를 밝혔다. 최정열(2009)은 정책변동을 설명함에 있어 연합기회구조라는 범주를 추가하여 한국과 같은 특수한 정체(polity)를 가진 국가에 따라 정책변동의 영향과 경로가 달라질 수 있음을 확인하였다.

ACF를 적용하여 정책변동을 분석한 연구의 대부분은 우리나라의 정책변동분석에 ACF을 적용하는 것에 대한 유용성을 확인하였다. ACF는 안정적이고 역동적인 변수를 가지고 있어 옹호연합에 영향을 미치는 외적변수에 대한 설명이 충실하고, 각 옹호연합의 구성원과 신념체계를 세부적으로 다루고 있다. 그러나 정책변동의 시작점인 촉발기제가 명확하지 않은 단점이 발견되었다.

이상의 이론적 고찰과 선행연구의 결과를 종합하면 MSF의 장점으로 ACF의 단점을 보완하고, ACF의 장점으로 MSF의 단점을 보완할 필요성이 제기된다. 따라서 MSF와 ACF의 각 장점을 결합시킨 통합모형으로 서울시 무상급식정책 변동요인과 과정을 규명하는 것은 선행연구와의 차별성을 확보 할 수 있을 것이다.

3. 무상급식 정책에 관한 논의

Lowi(1972)는 정책의 유형을 분배정책, 규제정책, 재분배정책 및 구성정책으로 분류하였다. 분배정책(distributive policy)은 정책의 내용을 쉽게 세부 단위로 분할할 수 있고, 정책비용이 국민의 세금으로 충당되므로 정책결정 및 집행과정 참여자 간에는 정면 대결보다는 갈라먹기(pork-barrel) 방식이나 밀어주기(log- rolling) 방식으로 이루어져 승자와 패자 간에 정면 대결의 필요성은 없다. 따라서 분배정책의 과정에서는 이해당사자들 간의 협상을 통해 정부가 제공한 자원을 나누기 위해 비교적 안정적인 연합을 형성한다(이종수 외, 2014: 359). 재분배정책(redistributive policy)은 사회 내의 계층 또는 인종 간에 소유되고 있는 부, 재산, 권리와 같은 가치들의 분포 상태를 재구성하려는 의도를 가진 정책이다. 누진세 등을 통해 고소득층으로부터 재원을 구해 그 일부를 저소득층에게 이전시켜 주거나 저소득층에게 유리한 각종 사회적 급부를 제공해 주고자 하는 정책이다. 따라서 행위자들의 이해관계가 매우 첨예하게 대립하고 정책결정 과정에서도 가시성이 매우 높다. 흔히 말하는 보수와 진보 세력 간의 대립 양상을 보이는 형태를 띤다. 따라서 재분배정책의 결정과정에서 참여자들 간의 갈등은 이데올로기적이며 계급적인 특징을 보인다(한석태, 2013: 42).

무상급식은 대체로 두 가지 방법으로 실시한다. 부모의 재산 유무를 가려내는 자산조사(Means test)를 하지 않고 모든 학생들에게 점심을 무상으로 제공하는 방법(Institutional approach, 보편적 무상급식)과 자산조사를 통해 소득을 파악하여 일정한 경제 수준 이하의 자녀에게만 점심을 무상으로 제공(Residual approach, 선별적 무상급식)하는 것이다. 이와 같은 방식으로 나누는 것은 그 나라의 재정 상태와 교육복지사상 등에 따라 결정될 수 있다(장진용·정가원, 2011: 4).

기존의 학교급식에서 제한적으로 도입된 무상급식은 재분배 정책적 성격이 강하였다면, 오늘날 전면적 무상급식을 실시하고자 하는 내용의 무상급식정책은 소득재분배적 성격을 상실함으로써, 학교에서 제공하는 서비스의 일종으로 간주하게 되어 이는 배분정책의 성격이 강해졌음을 알 수 있다(박민정, 2013: 112). 따라서 부모의 자산조사를 통해 소득을 파악하여 일정한 경제수준 이하의 자녀에게만 점심을 무상으로 제공하는 선별적 무상급식정책은 재분배정책으로 볼 수 있으며, 부모의 재산유무를 가려내는 자산조사를 하지 않고 모든 학생에게 점심을 무상으로 제공하는 보편적 무상급식은 배분정책으로 볼 수 있다.

2009년 경기도의 무상급식 사례는 2010년도 지방선거에 ‘무상급식’ 공약으로 정치쟁점화 되었다. 2009년도 시·도별 무상급식 학교 비중이 16.2%(11,196개 학교 중 1,812개 학교)이었는데 2010년도에 23.7%(11,228개 학교 중 2,657개 학교)로 증가하였다(김춘진).

4. 무상급식 정책에 관한 선행연구

최근의 무상급식 정책결정과정에 대한 선행연구를 검토하면 다음과 같다. 김나래(2013)는 무상급식 정책이 채택되는데 영향을 주는 요인들은 이웃효과가 강하게 나타남을 밝혔다. 이광수(2013)는 서울시 무상급식 정책결정과정에서 정책담론들은 진보와 보수 세력들의 정치적 이해관계와 결합하며 논쟁이 진행되었으며, 무상급식 정책결정과정에서의 진보와 보수는 자신들의 논리를 정당화하기 위한 다양한 행동전략을 구사했으며, 서울시 무상급식에 관한 정책결정은 정책행위자들의 이해와 타협에 의한 결정이라기보다는 담론투쟁에 의한 결과라고 밝혔다. 양승일(2013)은 시발기의 정책갈등 유형은 제도-제도적 참여자간 갈등이고, 요인은 목표의 비양립성, 제한된 자원경쟁, 상호의존성 등으로 나타났고, 과도기의 갈등 유형은 혼합-혼합적 참여자간 갈등이고, 요인은 목표의 비양립성, 제한된 자원경쟁 등으로 도출되었고, 확정기의 갈등 유형은 제도-혼합적 참여자간 갈등이고, 요인은 목표의 비양립성, 제한된 자원경쟁 등으로 나타났다고 밝혔다. 한은석(2012)은 각 옹호연합은 본인들이 주장하는 방향으로 정책 결정이 이뤄지게 하기 위하여 여러 가지 전략을 활용하였으며, 경기도 학교 무상급식 도입에 대한 정책형성과정에서 찬성옹호연합이 반대옹호연합보다 다양한 전략과 활동을 전개하였고, 정책 학습은 상당한 수준의 갈등과 전문적인 토론회 등을 통해 형성되었는데, 무상급식 찬성옹호연합과 반대옹호연합은 무상급식 시행 대상과 예산편성에 관해 상당한 수준의 갈등을 유지하고 있었다. 특히 무상급식 찬성옹호연합은 지속적인 토론회, 결의 대회, 설명회 개최 등을 통해 무상급식 시행 당위성을 대중에게 널리 이해시키려고 하였음을 밝혔다. 최경수(2012)는 서울시와 경기도는 단체장의 정당배경 및 무상급식에 대한 소신, 지방의회의 정당간 분점정도, 의회규모, 의원 보수, 자치단체 재정규모 면에서 극히 유사하였으나 단체장 특성 가운데 정당배경 및 성장배경 보다는 갈등해결 전략에서 차이가 있음을 확인하였다. 그 결과 경기도에서는 김문수 지사가 명분을 지키면서도, 의회와 타협하여 상생의 길을 모색하였고, 서울시에서는 오세훈 시장과 의회가 강경대응으로 일관하여 시장 사퇴라는 나쁜 선례를 남기고 말았다고 분석하였다.

무상급식 정책결정과정을 분석한 선행연구에서는 무상급식 정책결정과정에서 주로 다룬 것은 무상급식정책 채택 요인, 정책결정과정의 특징, 정책갈등의 유형과 갈등요인, 자치단체장 간의 비교 등을 주로 분석하였다. 따라서 이 연구에서는 서울시 무상급식정책 변동요인과 과정을 규명함으로서 선행연구와의 차별성을 확보 할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 분석 틀 : MSF와 ACF의 통합open

정책변동의 시작점인 촉발기제가 명확하지 않은 ACF의 단점은 정책변동의 시작점인 촉발기제가 명확한 MSF의 장점에 의해 보완될 수 있을 것이다. 또한 각 옹호연합의 구성과 신념체계, 정책변동의 창이 열린 후에 각 옹호연합 간의 정책전략, 정책결정과정 등에 대한 설명이 부족한 MSF의 단점은 각 옹호연합의 구성과 신념체계, 정책변동의 창이 열린 후에 각 옹호연합 간의 정책전략, 정책결정과정 등에 대한 설명이 풍부한 ACF의 장점에 의해 보완될 수 있을 것이다. 즉, 서울시 무상급식 정책변동 과정과 요인을 분석하기 위하여 MSF과 ACF의 장점을 통합한 연구모형을 사용하고자 한다(<그림 1>참조).

<그림 1>. 서울시 무상급식 정책변동의 연구모형

MSF과 ACF의 각 장점을 결합한 통합모형의 분석요소는 다중흐름으로 문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름 등이 있고, 촉발기제를 계기로 정책변동의 창이 열리면서 게임의 장에 임하게 된다. 정책변동의 창에서는 시기별로 동일한 신념체계를 기반으로 하는 옹호연합 간의 전략이 구사되고, 정책결정이 이루어지면 정책변동의 창이 닫히게 되고, 정책산출물이 생성되어 정책변동이 발생하게 된다(<표 2> 참조).

<표 2>. 서울시 무상급식 정책변동의 분석 틀

Ⅳ. 서울시 무상급식 정책변동 과정과 요인 분석open

1. 다중흐름

1) 문제의 흐름

부모의 실직 등으로 인한 경제적 빈곤 또는 부모의 질병, 사망, 가출 등 가족기능의 결손으로 발생하는 결식 우려 또는 급식이 필요한 아동에게 식사 또는 관련 식품 등을 지원한 실적자료인 아동급식 지원 현황을 보면 2008년 경제상황이 악화됨에 따라 2007년 271,606명에서 2008년 415,519명으로 14만여 명 증가하였고, 2009년에도 경제회복 지연에 따라 급식지원 아동 수는 476,444명으로 증가하였고, 2010년에도 485,811명으로 소폭 증가하였다(보건복지부, 2011).

서울시의회 김형태 의원(2011)이 서울시교육청으로부터 받은 최근 3년간 급식비 미납액 및 수업료 불납결손액 현황을 분석한 것에 의하면 학교가 학생들에게서 받지 못한 급식비는 계속 증가하였다(<표 3> 참조).

<표 3>. 서울시 초·중·고 급식비 미납액 현황

출처 : 김형태 보도자료(2011.08.04)

선별적 무상급식은 무상급식을 받는 아동들에게 낙인문제를 유발시킬 수 있다는 비판이 있고, 일부에서는 낙인문제 보다는 아동들에게 균형 있는 영양식을 공급하는 것이 더 중요하다고 주장하기도 한다. 우리나라에서는 저소득층 자녀들에게만 무상급식을 실시하고 있으며, 그 대상범위를 점차 늘려가자는 주장과 보편주의 입장에서 모든 아동들에게 무상급식을 실시하자는 주장이 첨예하게 대립하고 있었다(장진용·정가원, 2011: 4).

안전한 학교급식을 위한 국민운동본부와 야 5당은 국회에서 ‘무상급식 예산 관철 및 친환경·무상급식 범국민운동’ 선포식을 개최하였다(농민신문, 2009.12.18). 2,100여 개에 달하는 시민단체들이 모여 구성한 친환경무상급식풀뿌리국민연대는 세종문화회관 인근 계단에서 출범기자회견을 통해 “시혜적·선택적 지원이 아닌 보편적 교육복지의 일환으로 무상급식을 실시해야한다”고 주장하였다(경향신문, 2010.03.16). 민주노동당 서울시당에서는 서울시학교급식조례를 개정해서 친환경 무상급식을 실시해달라며 시민 2,029명이 서명한 청원서를 서울시의회에 제출하였다(내일신문, 2010.03.19).

2) 정책대안의 흐름

선별적 무상급식을 옹호하는 한나라당은 6·2 지방선거에서 저소득층과 농어촌 초·중·고등학생 무료급식 확대라는 공약을 제시하였다. “밥 굶는 아이들이 없도록 저소득층과 농어촌의 초·중·고등학생 전원에게 무료급식을 확대하여 현재 도시의 저소득층 학생과 농어촌의 학생 97만 명이 혜택을 받고 있는데, 2012년까지 무료급식 수혜자 수를 100만 명 더 늘려 197만 명의 학생이 혜택 받도록 하겠다.”는 내용이며, 또한 “무료급식을 받는 학생이 조금이라도 자존심에 상처를 받지 않도록 2011년부터는 ‘사회복지통합전산망’을 활용하여 학생들이 급식지원 대상 여부를 알지 못하도록 하겠다.”고 하였으며, 아울러 “학생들이 등교하지 않는 토·일요일, 공휴일과 등교하지 않는 방학기간 중에도 밥을 굶는 학생들이 없도록 하겠다.”고 공약하였다(한나라당, 2010a: 43). 또한 한나라당 서울시장 오세훈 후보는 “소득하위 30%까지 무상급식을 확대실시하면서 학기 중·방학 중에도 학교와 자치단체의 협력체계를 구축하여 급식지원을 하겠다.”는 공약과 “저소득층 교육복지 강화에 재원을 집중하겠다.”는 공약을 제시하였다(한나라당, 2010b: 12).

보편적 무상급식을 옹호하는 민주당은 6·2 지방선거에서 민주당의 10대 핵심공약 그 첫 번째로 “의무교육 친환경 무상급식 실시”를 내걸었다. 세부적인 추진일정은 “민주당이 집권한 지자체는 올해 임기 시작과 함께 즉각 실시하고, 수입농산물이 아닌 친환경 지역 우수농산물을 식재료로 공급하고, 2010년에 무상급식 관련법 제·개정을 하고, 2011년부터 초·중등학교 무상급식 전면 실시하겠다.”는 것이다. 아울러 각 시·도와 교육청이 함께 학교무상급식추진위원회를 설치·운영하며, 소요예산은 중앙정부, 지방자치단체 및 지방교육청이 공동부담으로 하되, 총액 기준으로 중앙정부가 전체 소요비용의 50%를 부담하고, 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 차등지원 하겠다는 것이다(민주당, 2010).

친환경무상급식풀뿌리국민연대는 “헌법이 보장한 의무교육 기간의 무상급식은 물론 고등학교와 보육시설의 무상급식이 요구되고 있으며, 국민의 약 90% 이상이 이를 찬성하고 있다.”며 “현재 시행중인 저소득층 무료급식 지원이 학생들에게 가난으로 인한 ‘낙인효과’와 차별을 내면화시켜 성장과정에 심각한 비교육적 문제를 발생시키기 때문”이라고 지적했다. 또한 “이를 반대하는 정부여당은 제발 학교현장의 현실을 직시하기 바란다.”며, “눈칫밥으로 인한 인권과 교육권 침해문제는 이미 어제 오늘의 일이 아니다. 꼭 학생들에게 그런 상처와 차별감을 주어야겠냐?”라고 반문하였다.

한편 정부와 여당은 16일 “무상급식은 점진적으로 늘려간다.”는 입장을 분명히 하였다. 교육과학기술부와 한나라당 교육과학기술위원회는 이날 오후 서울 여의도에서 실무당정협의를 갖고 “현재 13% 수준에서 시행중인 무상급식을 점진적으로 선진국 수준으로 확대하는 방안을 검토키로 한다.”는 결론을 내렸다(경향신문, 2010.03.16).

3) 정치의 흐름

서울시장 출사표를 던지고 오세훈 시장과 대립각을 세우고 있던 원희룡 한나라당 의원은 초등학생 무상급식을 공약을 내세우면서 “무상급식 실현은 예산의 문제가 아니라, 서울시장 의지의 문제”라고 주장하였다(프레시안, 2010.02.02). 원희룡 의원의 공약 발표 이후 6·2 지방선거에 출마하려는 야권 시·도지사 및 교육감 후보들도 무상급식을 공통의 공약으로 제시하는 방안을 검토하게 되면서 서울시 무상급식에 대한 찬반 논의가 시작되었다. 특히 교육감 선거에 ‘무상급식’ 공약이 강조되어 논쟁이 확대된 데에는 2009년 경기도의 사례가 크게 영향을 미쳤다. 이때부터 무상급식이라는 정책이슈는 정치쟁점화 되어갔다(왕재선, 2012: 13).

한나라당 서울시장 예비후보인 원희룡·나경원 의원이 4월 29일 후보단일화에 합의하고, 다음날 한나라당 나경원 의원이 원희룡 의원과 단일화 여론조사에서 승리하였다(뉴시스, 2010.04.30). 그러나 한나라당 경선과정에서 당시 시장이었던 오세훈이 후보로 확정됨에 따라 한나라당 일부에서 제기되었던 무상급식 공약은 자리를 잃었고, 대신 한나라당의 당론은 전면무상급식 반대로 모아졌다.

반면에 민주당, 민주노동당, 창조한국당, 진보신당, 국민참여당 등과 친환경무상급식 풀뿌리국민연대 등 시민단체는 12일 국회에서 ‘친환경 무상급식 야5당 대표 협약식 및 토론회’를 갖고 정책공조를 다짐하였다(파이낸셜뉴스, 2010.04.12).

한나라당 오세훈 후보와 민주당 한명숙 후보는 관훈클럽이 주최한 서울시장 후보 토론회에서 초·중등 무상급식을 놓고 부딪혔다. 한명숙 후보가 “(시장이) 한나라당 당적인 성남시도 초등학교 전체 무상급식을 하고 있다”라고 하자, 오세훈 후보는 “경제적으로 여유 있는 자녀에게 줄 예산이 있다면 공교육 강화에 써야 한다.”라고 주장하였다(경향신문, 2010.05.08).

민주당 한명숙 후보와 민주노동당 이상규 후보는 ‘서울시장 야권단일후보 합의 선언식’을 갖고 단일화에 합의했으며, 초등학생, 중학생을 대상으로 친환경 무상급식을 전면 실시하고, 공교육 강화를 위한 지원을 확대한다는 공동 정책·공약을 발표하였다(뉴시스, 2010.05.14).

전국 350여개 시민사회단체로 구성된 2010유권자희망연대는 3월 24일 출범식에서 ‘4대강 사업 반대’, ‘친환경 무상급식 도입’, ‘지역주민의 삶의 질 향상’, ‘지방자치 혁신’을 중심으로 각 후보들이 유권자들의 정책제안을 수용하고, 당선 이후 이행까지를 약속하는 정책협약을 추진하기로 결의(유권자희망연대, 2010)하고, 5월 27일 국민주권운동본부와 공동으로 민주당 한명숙 후보와 진보신당 노회찬 후보와 차례로 정책협약식을 개최하였다(유권자희망연대·국민주권운동본부, 2010).

서울시장 선거 결과는 선별적 무상급식을 공약으로 내세운 한나라당의 오세훈 후보가 당선되었고, 서울시의회와 구청장은 보편적 무상급식을 공약으로 내세운 민주당 후보들이 대거 당선되었다. 아울러 서울시교육감도 보편적 무상급식을 무상급식 공약으로 내세운 곽노현 후보가 당선되었다.

2. 촉발기제

서울시 무상급식정책은 2010년 6·2 지방선거에서 한나라당 주도의 선별적 무상급식 옹호연합과 민주당 주도의 보편적 무상급식 옹호집단이 서로 격돌하면서 정치이슈화 되었다.

민주당은 6.2 지방선거 이후에 선거공약이었던 친환경 무상급식추진을 위해 원내, 중앙당, 지방자치 단체 간 전략적인 대응과 무상급식 추진 이행 방안 수립 및 지속 점검을 위해 시·도별 이행추진본부 역할을 하는 ‘무상급식추진특별위원회’를 구성(내일신문, 2010.07.06)하고, 민주당 무상급식추진특별위원회 서울시 지역본부장에 김종옥 서울시의원을 임명하였다. 무상급식추진특별위원회 첫 공식 활동으로 7월 8일 오전 11시 국회의원회관 간담회실에서 ‘시·도 무상급식추진지역본부 출범식 및 간담회’를 개최하였다(뉴시스, 2010.07.08).

2010년 8월 2일(월) 서울시의회 운영위원회에서 민주당 소속의 김종욱ㆍ박양숙 의원이 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’을 발의함으로서 서울시 무상급식 정책변동의 창이 열리게 되었다(서울시의회 운영위원회회의록, 2010.08.02).

3. 옹호연합과 신념체계

서울시 무상급식정책을 둘러싼 정책하위체제의 옹호연합은 소외 계층을 대상으로 제한적인 무상급식을 유지하려는 선별적 무상급식 옹호연합과 소득에 관계없이 전면적 무상급식을 관철시키려는 보편적 무상급식 옹호연합으로 구분할 수 있다. 각 옹호연합을 공식적 정책결정 참여자와 비공식적 정책결정 참여자로 구분하면 다음과 같다.

선별적 무상급식 옹호연합의 공식적 참여자는 서울시와 오세훈 서울시장, 서울시의회 한나라당 의원 등이며, 비공식적 참여자는 복지포퓰리즘추방국민운동본부, 나경원 서울시 보궐선거 한나라당후보 등 이다. 이 중에서 주도집단은 1기(조레제정기)에는 서울시와 오세훈 서울시장이고, 2기(주민투표기)에는 복지포퓰리즘추방국민운동본부이고, 3기(보궐선거기)에는 나경원 서울시장 후보이다.

보편적 무상급식 옹호연합의 공식적 참여자는 서울시의회 민주당 의원, 곽노현 서울시교육감 등이며, 비공식적 참여자는 민주당 소속의 구청장, 야5당(민주당, 민주노동당, 창조한국당, 진보신당, 국민참여당 등), 친환경무상급식풀뿌리국민연대, 안전한 학교급식을 위한 국민운동본부, 2010유권자희망연대, 서울시 친환경 무상급식 추진운동본부, 나쁜투표거부 시민운동본부, 시민검증단, 전·현직 시민사회대표자, 안철수 서울대 융합과학기술대학원 원장, 박원순 서울시 보궐선거 야권단일후보, 전국지역아동센터교사협의회 등 이다. 이 중에서 주도집단은 1기(조레제정기)에는 서울시의회 민주당 의원이고, 2기(주민투표기)에는 나쁜투표거부시민운동본부이고, 3기(보궐선거기)에는 박원순 서울시장 후보이다.

서울시 무상급식정책을 둘러싼 각 옹호연합의 신념체계는 다음과 같다. 규범적 핵심(normative core)의 경우에 선별적 무상급식 옹호연합은 선별적 복지주의를 지향하는 반면에 보편적 무상급식 옹호연합은 보편적 복지주의를 지향한다. 정책적 핵심(policy core)의 경우에 선별적 무상급식 옹호연합은 소외 계층을 대상으로 제한적인 무상급식 실시를 주장하는 반면에 보편적 무상급식 옹호연합은 소득에 관계없이 전면적 무상급식 실시를 주장한다. 도구적 측면(instrumental aspect)의 경우에 선별적 무상급식 옹호연합은 소외 계층을 대상으로 제한적인 무상급식이 이루어지고 있는 근거인 ‘서울특별시 학교급식 등 지원에 관한 조례’의 개정 불가에 대한 공감대를 형성하는 반면에 보편적 무상급식 옹호연합은 기존의 ‘서울특별시 학교급식 등 지원에 관한 조례’를 폐지하고 친환경 무상급식의 근거가 될 수 있는 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’의 제정에 대한 공감대를 형성한다. 이상의 무상급식정책을 둘러싼 각 옹호연합의 신념체계를 정리하면 다음과 같다(<표 4> 참조).

<표 4>. 무상급식정책을 둘러싼 각 옹호연합의 신념체계

4. 시기별 정책변동의 창

촉발기제인 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안 발의’로 무상급식을 둘러싼 정책변동의 창이 열리고, 정책변동의 창에서는 1기(조례제정기), 2기(주민투표기), 3기(보궐선거기)로 이어지면서 각 옹호연합의 자신들이 보유한 권한으로 전략을 펼치면서 자신의 원하는 정책결정을 달성하고자 하였다.1)

1) 1기(조례제정기) : 2010.08.02 ~ 2011.01.06

1기(조례제정기)는 시의회에 의한 정책결정으로 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’ 발의한 2010년 8월 2일(월)부터 의장 직권으로 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’를 공포한 2011년 1월 6일(목)까지이다.

서울시의회 운영위원회에서 민주당 소속의 김종욱ㆍ박양숙 의원이 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’을 발의(발의전략)하였다(서울시의회 운영위원회회의록, 2010.08.02).

서울시의회 본회의에서 운영위원회 위원장이 발의한 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’을 가결(의결전략)시켰다(서울시의회 본회의회의록, 2010.08.09). 서울시 친환경 무상급식 추진운동본부가 만든 초등학교와 중학교에 친환경 무상급식을 하는 내용의 ‘서울특별시 친환경 무상급식 지원에 관한 조례안’을 민주당 소속 시의원 전원(79명)과 교육위원 등 86명이 서명으로 발의(발의전략)하였고, 한나라당 의원들의 단상점거와 거센 반발 속에서 서울시의회 민주당 의원들은 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례안’을 가결(의결전략)시켰다(서울시의회 본회의회의록, 2010.12.01). 또한 서울시 친환경 무상급식 추진운동본부와 민주당, 민주노동당 등 시민사회단체와 야5당은 6일 오후 서울시의회 앞에서 결의대회를 갖고 친환경무상급식 지원 조례 공포와 예산확보 등을 요구(집회전략)하였다(연합뉴스, 2010.12.06).

서울시는 서울시의회의 조례안 발의와 의결에 맞서 저소득층 급식지원만을 포함시킨 서울시 예산안을 편성(예산편성전략)하여 서울시의회에 제출하였다(서울시의회 본회의회의록, 2010.11.10). 아울러 2011년도부터 시내 초등학교에 무상급식을 시행하는 내용의 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례 제정안’을 재의할 것을 서울시의회에 요구(재의요구전략)하였다(연합뉴스, 2010.12.20). 이에 서울시의회는 한강예술섬 40억 6,000만 원, 서해뱃길 752억 원 등 전시성, 소모성사업, 문화와 예술이 있는 서울광장 15억 원 등 불필요한 전시성 행사 등을 감액하고, 친환경 무상급식 예산 695억 원, 중증장애인활동보조지원 200억 원 등 시민의 편의와 사회적 약자를 위한 복지예산을 증액한 수정예산을 의결(예산의결전략)하였고, ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례안 재의의 건’을 출석의원 2/3 이상의 찬성으로 가결(재의결전략)시켰다. 당일 본회의에서 행정1부시장은 2011년도 서울시 예산안에 대하여 시의회가 증액 신설한 사항에 대하여는 동의하지 않으며, 시의회에서 의결된 2011년도 예산안은 서울시의 시정정책방향과 많은 차이가 있어 동의할 수 없다고 밝혔다(서울시의회 본회의회의록, 2010.12.30).

서울시는 서울시의회가 재의결한 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’ 공포를 거부(공포거부전략)하였지만 서울시의회 의장 허광태는 지방자치법 제26조 6항에 의거해 의장 직권으로 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’를 공포(직권공포전략)하였다(연합뉴스, 2011.01.06).

이상과 같이 1기(조례제정기)에 서울시는 재의결요구전략, 공포거부전략, 예산편성전략 등을 구사하였고, 서울시의회는 발의전략, 의결전략, 재의결전략, 예산증액 및 삭감 전략, 직권공포전략 등을 구사하였다. 정책전략의 종류나 횟수뿐만 아니라 조례제정권과 예산의결권을 가진 서울시의회를 지배하고 있는 보편적 무상급식 옹호연합이 선별적 무상급식 옹호연합을 압도하여 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례 제정’이라는 정책결정을 도출되었다.

2) 2기(주민투표기) : 2011.01.10 ~ 2011.08.24

2기(주민투표기)는 오세훈 서울시장이 ‘무상급식 전면 시행’ 여부를 시민들에게 의사를 직접 묻는 ‘주민투표’를 실시할 것을 시의회에 제안한 2011년 1월 10일(월)부터 주민에 의한 직접적인 정책결정인 ‘주민투표’를 실시한 2011년 8월 24일(수)까지이다.

오세훈 서울시장은 서울시의회의 정책결정 사항인 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’에 대한 집행을 거부(집행거부전략)하고 ‘무상급식 전면 시행’ 여부를 시민들에게 의사를 직접 묻는 ‘주민투표’를 실시할 것을 시의회에 제안(제안전략)하였다(경향신문, 2011.01.10).

서울시의회 민주당에서는 서울시장이 무상급식 문제를 주민투표에 붙여 결정하자고 제안하면서 민주당이 당 차원에서 추진하고 있는 무상의료, 무상보육, 대학생 반값 등록금 등을 비양심적 매표행위로 규정, 강도 높게 비판한 것은 시장이 서울시의회와의 갈등을 떠나 카운터파트가 아닌 민주당의 정책까지 거론한 것으로서 사실상 대선출마를 위한 명문 쌓기라고 비판하였다(헤럴드경제, 2011.01.10). 아울러 무상급식 전면 실시 여부를 주민투표로 결정하자는 오세훈 시장의 제안을 거부하면서 기자회견(기자회견전략)을 열어 “시장의 주민투표 제안은 서울시와 시의회 파행에 대한 책임을 모면하려는 정치적 술수이며 궁여지책에 불과하다"라고 비판하였다(연합뉴스, 2011.01.10). 또한 정책위원회 의장은 원내대책회의(회의전략)에서 시장의 주민투표 제안에 대하여 “무상급식을 허약한 대권지지도를 높이는데 쓰는 것은 야비하고 치사한 것이며, 정상적인 의사결정 과정을 거쳐서 결정된 것을 주민투표하자는 것은 허황한 말이고, 관리비용을 감안하면 배보다 배꼽이 큰 것”이라고 하였다. 원내대표도 “오세훈 시장이 요구하고 있는 주민투표를 하려면 예산이 약 120억 든다는데 이 돈을 가지고 밥 굶고 있는 학생들 밥값 예산으로 쓰는 게 바람직하다”라고 강조하였다(파인낸셜뉴스, 2011.01.11).

서울시는 서울시의회 의장이 직권 공포한 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’에 대한 재의결 무효 확인 소송을 대법원에 제소(소송전략)하였다(뉴시스, 2011.01.18). 아울러 공교육살리기학부모연합 등 보수성향의 165개 시민사회단체로 구성된 복지포퓰리즘추방 국민운동본부는 서울시에 ‘전면무상급식반대 국민투표 시행을 위한 청구신청서’를 제출(신청전략)하였다(머니투데이, 2011.01.31). 이에 서울시의회 민주당 의원 42명과 교육의원 6명은 ‘서울시 공립 초등생 무상급식에 대한 학부모 찬반투표 실시 촉구 건의안’을 시의회에 제출(건의전략)하였다(연합뉴스, 2011.04.14).

서울시는 복지포퓰리즘추방국민운동본부 류태영·한기식 공동 청구인대표자가 전면 무상급식 실시에 반대하는 주민투표를 청구한 사실을 공표하였다(이투뉴스, 2011. 06.17). 이에 친환경무상급식풀뿌리국민연대, 서울시친환경무상급식본부, 5개 야당 등은 서울시의회에서 기자회견(기자회견전략)을 열어 “무상급식 반대 주민투표에 문제가 없는지 밝히고자 시민검증단을 추진할 계획”이라고 밝혔다(연합뉴스, 2011.06.22).

서울시는 복지포퓰리즘추방국민운동본부가 주민투표를 청구하면서 제출한 서명부에 대해 전산 확인 등 자체 검증작업을 한 결과, 청구인 81만5천817명 중 67.2%인 54만8천342명의 서명이 유효한 것으로 잠정 집계(보도전략)됐다고 밝혔다(연합뉴스, 2011.07.12). 주민투표청구심의회는 복지포퓰리즘추방국민운동본부가 청구한 전면무상급식 반대 주민투표 청구 요건이 충족됐다고 의결하였다(경향신문, 2011.07.19). 그러나 서울시의회 민주당과 참여연대 등 시민단체는 무상급식 주민투표 청구심의회가 편파적이고 졸속 운영되고 있다며, 19일 주민투표 청구 수리처분 집행정지 신청을 서울행정법원에 제출(소송전략)했다(한국일보, 2011.07.19). 서울시교육청은 서울시의 무상급식 주민투표 결과와 상관없이 무상급식을 유지(보도전략)한다고 밝혔다(연합뉴스, 2011.07.21).

서울시는 복지포퓰리즘추방국민운동본부가 청구한 ‘단계적 무상급식과 전면적 무상급식 정책 중 하나를 선택하는 주민투표’를 공식 발의(발의전략)하고, 2011년 8월 24일(수)로 투표일을 확정하였다(연합뉴스, 2011.08.01). 주민투표를 청구한 보수성향의 시민단체인 복지포퓰리즘추방국민운동본부와 야5당 및 진보성향의 시민단체가 모인 나쁜투표거부시민운동본부는 서울시선관위에 주민투표 대표단체로 각각 등록하였다(경향신문, 2011.08.02).

서울시장은 주민투표를 12일 앞두고 무상급식 주민투표의 결과와 상관없이 차기 대선에 출마하지 않을 것임을 선언(선언전략)하였고, 아울러 주민투표에서 투표율이 33.3%에 이르지 못해 투표함을 못 열거나, 개표 결과에서 찬성을 얻지 못할 경우 시장직을 걸고 책임(기자회견·연계전략)을 지겠다고 밝혔다(한국일보, 2011.08.21).

2011년 8월 24일(수) 실시된 무상급식 주민투표는 최종 투표율이 25.7%로 집계돼 투표함 개봉조건인 33.3%에 미달하여 투표 자체가 무효화되었다(파이낸셜뉴스, 2010.08.24).

이상과 같이 2기(주민투표기)에 선별적 무상급식 옹호연합은 집행거부전략, 제안전략, 소송전략, 신청전략, 보도전략, 발의전략, 선언전략, 기자회견전략, 연계전략 등을 구사하였고, 보편적 무상급식 옹호연합은 기자회견전략, 회의전략, 건의전략, 소송전략, 보도전략 등을 구사하였다. 각 옹호연합은 자신들의 신념체계와 이해관계에 따른 무상급식정책을 관철시키려 극한 대립과 갈등을 보인 반면에 일반 시민들의 여론은 무상급식정책을 복지정책의 확장이라는 관점에서 1안(소득 하위 50%의 학생을 대상으로 2014년까지 단계적으로 무상급식 실시)보다 2안(소득 구분 없이 모든 학생을 대상으로 초등학교는 2011년부터, 중학교는 2012년부터 전면적으로 무상급식 실시)을 선택한 것으로 볼 수 있다.

3) 3기(보궐선거기) : 2011.08.26 ~ 2011.10.26

3기(보궐선거기)는 오세훈 서울시장이 시장직에서 사퇴한 2011년 8월 26일(금) 부터 주민에 의한 간접적인 정책결정인 서울시장 보궐선거가 실시된 2011년 10월 26일(수)까지이다.

오세훈 서울시장은 2011년 8월 26일(금) 시장직을 사퇴하였고, 서울시선거관리위원회는 2011년 8월 29일(월) 서울시장 공석 통지가 접수됨에 따라 서울시장직 보궐선거를 2011년 10월 26일(수)에 실시한다고 공식 발표하였다(아이뉴스24, 2011.08.29).

선별적 무상급식 옹호연합은 나경원 최고위원을 서울시장 후보로 확정하였다. 반면에 보편적 무상급식 옹호연합의 한 세력인 안철수 서울대 융합과학기술대학원 원장과 박원순 희망제작소 상임이사는 보궐선거 출마와 관련하여 후보 단일화에 합의했고, 나아가 국민참여 경선에서 최종 득표율 52.15%를 얻어 민주당 박영선(45.57%), 민주노동당 최규엽(2.28%) 후보를 누르고 서울시장 보궐선거 범야권 단일후보로 선출(범야권단일화전략)되었다(연합뉴스, 2011.10.03). 박원순 예비후보는 선거자금을 마련하기 위해 개설한 ‘박원순 펀드’는 불과 47시간 만에 목표금액을 채우고 조기에 마감(펀드전략)하였다(연합뉴스, 2011.09.28).

한나라당은 서울지역 원내·외 당원협의회 위원장과 비례대표 의원들을 선대위에 참여시킴으로써 초계파형 선대위를 구성(조직화전략)하였다(머니투데이, 2011.10.05). 나경원 후보는 여러 차례 “전면 무상급식에 반대한다. 재정 여건이 허락하는 한에서 단계적 무상급식을 해야 한다”는 소신을 천명했다(공약발표전략). 무상급식 주민투표를 주도한 복지포퓰리즘추방국민운동본부는 ‘8ㆍ24 서울시민의 힘’이라는 행사를 열고 사실상 한나라당 나경원 후보에 대한 지지를 선언(지지선언전략)하였다(연합뉴스, 2011.10.12).

박원순 범야권 단일후보는 박원순 후보 선대위를 ‘새로운 서울을 위한 희망캠프’로 명명하고, 민주당 등 야4당과 범야권 시민사회가 대거 참여하는 메머드급으로 구성(조직화전략)하였다(머니투데이, 2011.10.11). 박원순 서울시장 후보를 지지·후원하는 전·현직 시민사회 대표자는 10.26 서울시장 보궐선거 박원순 야권단일 후보를 지지하는 기자회견(지지선언 및 기자회견전략)을 가졌다(오마이뉴스, 2011.10.12). 아울러 박원순 후보는 서울친환경무상급식추진운동본부, 전국지역아동센터교사협의회 등과 정책협약식을 갖고 질 높은 친환경 무상급식 확대와 보육교사 처우개선을 약속(정책협약전략)하였다(연합뉴스, 2011.10.18).

한나라당 나경원 후보와 범야권 박원순 단일후보는 토론회에서 무상급식 문제와 관련해 극한 대립을 보이면서 평행선을 달렸다(토론전략). 박원순 후보는 “무상급식 문제는 시민과 시의회가 함께 논의하면 될 일인데 130억 원 들어가는 주민투표를 하고, 이번 보궐선거까지 해서 300억 원 넘는 비용이 들어간다면서 전면적 무상급식에 찬성한다.”라고 밝혔다. 나경원 후보는 “전면 무상급식에 반대해온 원칙과 소신에는 변함이 없다. 따라서 재정이 허용하는 범위 내에서 단계적 급식실시를 주장한다.”면서 “서울시의회와 의논을 하기 때문에 탄력적일 수밖에 없다.”고 말했다. 나경원 후보는 구체적인 비율이나 단계는 밝히지 않았다(경향신문, 2011.10.10).

2011년 10월 26일(수) 박원순 후보는 득표율 53.4%(2,158,476명)로 46.21%(1,867, 880명)을 득표한 나경원 후보를 누르고 서울시장으로 당선되었다(서울시선거관리위원회 서울역대선거정보).

이상과 같이 3기(보궐선거기)에 선별적 무상급식 옹호연합은 조직화전략, 공약발표전략, 지지선언전략, 토론전략 등을 구사하였고, 보편적 무상급식 옹호연합은 범야권단일화전략, 지지선언전략, 기자회견전략, 정책협약전략, 펀드전략, 조직화전략, 토론전략 등을 구사하였다. 보궐선거의 결과는 주민투표 결과와 마찬가지로 보편적 무상급식정책에 찬성하는 여론의 지지에 따른 것으로 볼 수 있다.

5. 정책산출

서울시는 2011년 12월 16일(금) 서울시의회에서 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원 조례안'이 재의결된데 대해 서울시가 대법원에 제기한 ’무효 확인 소송‘을 취하하는 ‘재의결 무효 확인 소송’ 취하서를 대법원에 제출함으로 무상급식정책을 둘러싼 사법적 판단을 마무리하였다.

서울시의회는 2011년 12월 19일(월) 제235회 서울특별시의회 정례회 제6차 본회의에서 성장기 아동과 청소년의 건강한 심신 발달과 올바른 식습관 형성을 위해 시행 중인 친환경 무상급식의 차질 없는 추진을 위해 필요한 여러 사항들을 합리적으로 정비하기 위해 발의한 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례 일부개정조례안’을 가결시키면서 무상급식정책을 둘러싼 입법적 조치를 마무리하였다(서울시의회 본회의회의록, 2011.12.19).

박원순 서울시장은 2012년 1월 5일(목) 서울시의회에서 의결된 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례 일부개정조례’를 공포함으로서 무상급식정책을 둘러싼 행정적 입장을 정리하였다(서울시보. 2012.01.05).

이상과 같이 서울시 무상급식정책에 관한 사법적·입법적·행정적 조치가 마무리됨에 따라서 서울시 무상급식정책은 선별적 무상급식 정책에서 보편적 무상급식 정책으로 변동하였다.

6. 분석의 종합

서울시 무상급식 정책변동의 분석 틀에서 제시한 분석요소를 분석한 결과를 종합하면 다음과 같다.

첫째, 다중흐름에서 문제의 흐름은 연도별 결식아동증가, 저소득층자녀 학교급식비 지원액 증가, 학교급식비 연체액 증가, 선별적 무상급식에 따른 낙인문제, 친환경 무상급식 실시를 요구하는 조례 개정 청원 및 집회 등 이며, 정책 대안의 흐름은 한나라당과 정부의 선별적 무상급식정책과 민주당·시민단체 등의 보편적 무상급식정책 등 이며, 정치의 흐름은 2010년 6·2 지방선거에서 서울시장으로는 선별적 무상급식을 공약으로 내세운 한나라당 오세훈 후보의 당선이고, 서울시의회와 구청장은 보편적 무상급식을 공약으로 내세운 민주당 후보들의 대거 당선이다. 아울러 서울시교육감도 보편적 무상급식을 공약으로 내세운 곽노현 후보의 당선이다.

둘째, 촉발기제는 2010년 8월 2일(월) 서울시의회 운영위원회에서 민주당 소속의 김종욱ㆍ박양숙 의원의 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’ 발의로 볼 수 있다.

셋째, 선별적 복지주의를 지향하는 선별적 무상급식 옹호연합에는 오세훈 서울시장, 서울시의회 한나라당 의원, 복지포퓰리즘추방 국민운동본부, 나경원 서울시 보궐선거 한나라당후보 등으로 구성되며, 보편적 복지주의를 지향하는 보편적 무상급식 옹호연합에는 서울시의회 민주당 의원, 곽노현 서울시교육감, 민주당 소속의 구청장, 야5당(민주노동당, 창조한국당, 진보신당, 국민참여당 등), 친환경무상급식풀뿌리국민연대, 안전한 학교급식을 위한 국민운동본부, 2010유권자희망연대, 서울시 친환경 무상급식 추진운동본부, 나쁜투표거부 시민운동본부, 시민검증단, 전·현직 시민사회대표자, 안철수 서울대 융합과학기술대학원 원장, 박원순 서울시 보궐선거 야권단일후보, 전국지역아동센터교사협의회 등으로 구성된다.

넷째, 보편적 무상급식 옹호연합의 주장이 관철되게 된 주요요인을 시기별로 구분하면 1기(조례제정기)는 지배집단의 변화이며, 2기(주민투표기)와 3기(보궐선거기)는 보편적 무상급식을 찬성하는 시민의 여론이다.

다섯째, 정책산출은 서울시의회의 개정조례안의 의결과 박원순 시장의 조례공포이며, 이에 따라 선별적 무상급식정책에서 보편적 무상급식정책으로 변동하였다.

1) 이 연구에서 정책변동의 요인과 과정을 좀 더 세밀하게 연구하기 위하여 정책결정 주체와 방식을 기준으로 시의회에 의한 정책결정을 1기(조례제정기)로, 주민에 의한 직접적인 정책결정을 2기(주민투표기)로, 주민에 의한 간접적인 정책결정을 3기(보궐선거기)로 구분한다.

Ⅳ. 결론 및 시사점open

제5회 전국동시지방선거가 치러진 2010년 전후부터 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례’를 공포한 시점까지 MSF과 ACF를 통합하여 서울시 무상급식 정책변동 요인과 과정을 분석하여 다음과 같은 분석 결과를 도출하였다.

첫째, 2010년 제223회 서울시의회 임시회 제1차 운영위원회에서 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식지원 특별위원회 구성결의안’의 발의를 계기로 정책변동의 창이 열리게 되고 본격적으로 게임의 장에 임하게 된다. 정책변동의 창에서 보편적 무상급식 옹호연합의 주장이 관철되게 된 주요요인을 시기별로 구분하면 1기(조례제정기)는 지배집단의 변화이며, 2기(주민투표기)와 3기(보궐선거기)는 보편적 무상급식을 찬성하는 시민의 여론이었다. 둘째, 서울시 무상급식 정책변동 과정의 특징은 정책결정과 집행거부가 수차례 반복되다가 주민의 직접적인 참여에 의한 주민투표와 보궐선거로 정책변동이 이루어진 것이다. 셋째, 서울시 무상급식정책 변동과정에서 나타난 각 옹호연합간의 극한 갈등과 대립의 원인은 무상급식정책이 각 옹호연합의 신념체계의 차이에서 비롯된 정책이면서 예산 편성의 유무에 따른 경제적 이해관계로 연결되기 때문이었다. 넷째, 서울의회에서 제정한 조례인 보편적 무상급식정책이 서울시에서 집행거부 혹은 부집행의 원인은 서로 양보하고 타협하기보다는 자신들이 보유한 권한으로 자신들이 원하는 정책을 극단적으로 관철시키려고 했기 때문이었다.

이 연구는 다음과 같은 시사점을 제공한다. 첫째, MSF과 ACF를 통합한 모형은 ACF의 단점이 MSF에 의해 보완될 수 있으며, MSF의 단점이 ACF에 의해 보완될 수 있음을 확인하였다. 둘째, 행정의 민주성과 효율성을 동시에 추구할 수 있는 지방자치단체의 장과 지방의회의 갈등 해결 방안 모색이 필요하다. 최소한의 비용으로 다수의 주민참여를 보장 할 수 있는 방안으로 인터넷 투표 방식 등의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 셋째, 정책주도자나 각 옹호집단에서는 복지정책을 지나친 이념논쟁으로 이끌어가는 것은 지양해야 할 것이다. 자신들의 신념체계와 다른 정책이라고 해서 무조건 무시하고 배척할 것이 아니라 서로 다른 신념과 정책의 차이를 인정하고 대화와 타협으로써 더 큰 사회적 공익을 달성해야할 것이다. 넷째, 정책연구자는 정책주도자나 각 옹호집단 간에 대화와 타협이 가능한 복지정책을 개발하여야 할 것이다. 대화와 타협이 가능한 복지정책은 특정한 옹호집단의 이익만을 고려해서 결정하는 것이 아니라 모든 옹호연합의 이익을 고려해서 판단하는 정책이다. 그것은 바로 정책결정의 기준을 특정한 옹호집단을 중심에 두고 복지정책을 개발하는 것이 아니라 주민의 복리증진을 중심에 두고 개발하는 것이며, 이는 향후 연구자들이 활발하게 연구되어야 할 몫이라고 본다.

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